Mientras continúa la indefinición en torno al armado de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo, veamos cuáles son las perspectivas que tiene el mega decreto que firmó Javier Milei y qué pasos debe recorrer para quedar vigente.
- Dentro de los 10 días de publicación del DNU, el Jefe de Gabinete debe enviarlo al Congreso para que sea analizado por una Comisión Bicameral y luego lo traten ambas cámaras para su aprobación o rechazo.
- La Comisión tiene facultades para analizar si el Ejecutivo cumplió con los requisitos de forma -como los plazos y que no se traten materias prohibidas por la Constitución nacional- y si está justificada la “necesidad” y la “urgencia”, pero no sobre la cuestión de fondo: la conveniencia de la norma.
- Con la reciente renovación del Congreso, la Comisión Bicameral aún no fue constituida. Debe integrarse con 16 legisladores (8 por cada cámara) y este año le toca presidir a un senador. Las máximas autoridades del Congreso prometieron tener lista la conformación de este cuerpo legislativo de control en los próximos días.
El Congreso se prepara para tratar el decreto de necesidad y urgencia (DNU) que el Gobierno nacional publicó en el Boletín Oficial para desregular la economía. Para ello, los presidentes de la Cámara de Diputados, Martin Menem, y del Senado, Victoria Villarruel (La Libertad Avanza), anticiparon que en los próximos días constituirán la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, que es la encargada de controlar los DNUs que emite el Poder Ejecutivo.
Ahora bien, ¿cuál es la tarea de esta comisión?; ¿cómo funciona?; ¿quién la preside?; ¿cómo está integrada? En esta nota, respondemos algunos de estos interrogantes.
El DNU es una herramienta prevista en la Constitución nacional que le permite al Presidente de la Nación emitir disposiciones de carácter legislativo en circunstancias excepcionales en las que al Congreso le fuera imposible seguir el “trámite ordinario” para la sanción de leyes.
Pero no se puede emitir DNUs sobre cualquier tema, ya que hay 4 materias que el Presidente tiene vedadas: penal, tributaria, electoral y de régimen de los partidos políticos.
¿Cómo se da inicio al trámite del control parlamentario de los DNU?
Según la Ley 26.122 de 2006, que regula el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de decretos que dicta el Poder Ejecutivo, el jefe de Gabinete de Ministros, Nicolás Posse, tiene 10 días hábiles desde la publicación del decreto en el Boletín Oficial para su comunicación al Congreso. Para el caso del DNU 70/2023, este plazo vencería el 8 de enero.
Luego, la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo tiene, a su vez, 10 días hábiles desde el ingreso del decreto al Parlamento para someter el texto a tratamiento y debate de los legisladores.
“Vencido el plazo anterior sin que la Comisión Bicameral haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto”, sostiene la Ley 26.122.
Estas previsiones legales no siempre fueron -o mejor dicho, casi nunca fueron- cumplidas a rajatablas. Los diversos gobiernos que pasaron de 2006 en adelante fueron puntillosos con su parte -no tendría sentido arriesgar la validez de un DNU por el mero incumplimiento de un plazo formal-, pero el Congreso tuvo una conducta irregular.
Dependiendo de quién tuviera la presidencia de esta Bicameral y cómo estuvieran conformadas las mayorías del Congreso -para este caso, aún no están definidas las autoridades ni los integrantes de ese cuerpo de control-, estos plazos fueron cumplimentados a rajatabla o, simplemente incumplidos: la gran mayoría de los DNUs del gobierno de Alberto Fernández (Frente de Todos) conservan su vigencia gracias a la omisión -no el respaldo- del Congreso.
¿Cómo se expide la Comisión respecto de un determinado DNU?
A través de dictámenes de comisión. Se aprueban con la firma de la mayoría absoluta de los miembros de la comisión: más de la mitad de los presentes. Y, si hay más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del presidente, ya que en caso de empate, su firma vale doble.
¿Sobre qué tratan los dictámenes?
La comisión sólo puede expedirse sobre la validez o invalidez del decreto. El dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal -plazos y firmas, básicamente- y la adecuación a los requisitos sustanciales previstos en la ley y en la Constitución -que no trate sobre las 4 materias vedadas (penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos), y que efectivamente medien las “circunstancias excepcionales” de “necesidad” y “urgencia” que hicieran imposible seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes-.
Es decir que el Congreso no se expresa sobre la cuestión de fondo. No tiene facultades para decidir, en el marco de la revisión del decreto, si las medidas adoptadas son las más apropiadas. En esa línea, ni la Cámara de Diputados ni el Senado pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto enviado por el Ejecutivo.
Luego del trámite en la Comisión Bicameral, ¿qué sigue?
Saldada la instancia de la comisión, cada Cámara tiene que emitir en el marco de una sesión una resolución en la que expresa si apoya o rechaza el DNU mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes. Es decir, más de la mitad de los presentes.
Sólo si ambas Cámaras votan una resolución de rechazo al DNU, este pierde validez de forma permanente. Si una de las dos Cámaras no lo trata, o si sólo una lo rechaza, el DNU sigue vigente como una ley más. Mientras que con la aprobación de una de las Cámaras, ya queda firme. En todos los casos, quedan a salvo los derechos adquiridos mientras la norma estaba en vigencia. Es decir, la aplicación del DNU durante su vigencia no se retrotrae si el Congreso lo rechaza.
Para el caso que la Bicameral ‘duerma’ el DNU y no lo trate, la Ley 26.122 autoriza a las Cámaras a tratar de forma “expresa e inmediata” el decreto en cuestión.
¿Cómo se integra la Comisión Bicameral de DNU?
Según la Ley 26.122, ésta elige anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, los que pueden ser reelectos. La presidencia es alternativa y corresponde un año a cada Cámara. Está integrada por 8 diputados y 8 senadores, designados por el presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios, respetando la proporción de las representaciones políticas. En 2024, esa presidencia -que en los últimos años ejerció el camporista Marcos Cleri, del Frente de Todos-, correspondería al Senado.
¿Cómo se distribuirán los lugares en la Comisión Bicameral de DNU?
En la sesión preparatoria del Senado del 13 de diciembre último, el oficialismo (7 senadores) y el resto de los bloques opositores -excepto Unión por la Patria (UP)- formaron una mayoría ad hoc de 39 senadores que le permitió imponer el criterio de distribución de espacios de comisión por “grupo de bloques o sector “, y no “por bloque”, para la integración de las comisiones.
Así, gracias a esta mayoría “artificial”, relegaron a UP -que cuenta con 33 senadores- en el reparto y se quedarían con 5 sillas en la Comisión Bicameral, a repartir de manera proporcional por sistema D’ Hont entre los bloques a los que pertenecen estos 39 senadores. La Unión Cívica Radical es, dentro de este grupo de bloques, el mayoritario, seguido del PRO, la Libertad Avanza y Cambio Federal. Las 3 bancas restantes en la Comisión corresponden a UP.
En Diputados, UP, que cuenta con 101 bancas, actuó rápidamente y en la sesión preparatoria del 7 de diciembre logró votar, a partir de un acuerdo con LLA (38 diputados) y el PRO (37 bancas), que la distribución de las comisiones sea con criterios proporcionales “por bloque” y no por mayorías conformadas con varios bloques, como ocurrió en el Senado.
Así, de acuerdo con cómo están representadas las mayorías, UP podría obtener 5 bancas de diputados en la Comisión Bicameral y LLA, el PRO y la UCR tendrían una banca por bloque.
No obstante, en las últimas horas, los bloques Cambio Federal (9) -que encabeza Miguel Pichetto-, Innovación Federal (9) -que reúne a los representantes de los gobernadores de Misiones, Salta, Río Negro y Neuquén-, Hacemos por Nuestros País (8) -el espacio de los cordobeses Martín Llaryora y Juan Schiaretti-, y la Coalición Cívica (6) -que responde a Elisa Carrió-, sellaron un “acuerdo parlamentario programático” en la Cámara baja, y reclaman para sí una de esas 5 que, a priori, habría obtenido UP. Propusieron para esa silla al diputado de Cambio Federal, Nicolás Massot (ex PRO).
El presidente de la Cámara de Diputados, Martín Menem, avisó, sin embargo, que la distribución de bancas de esta Bicameral no se regiría por el “criterio de bloques”, ya que ese acuerdo habría sido sólo para las comisiones permanentes y no aplicaría a las Bicamerales. UP rechaza ese argumento.
No ceden las repercusiones por el tenor del decreto de necesidad y urgencia anunciado por el presidente de la Nación este miércoles por la noche, y toda la atención pasa a estar ahora en el Congreso, donde el oficialismo tendrá que arreglárselas para defender tan ambicioso DNU. Tiene a su favor la historia: nunca un decreto de necesidad y urgencia terminó siendo rechazado por los legisladores. Tiene en su contra la minoría extrema que el oficialismo exhibe en ambas cámaras, y la magnitud de este decreto, que ha despertado una repercusión inédita. No es para menos.
El recorrido que le espera a este decreto de necesidad y urgencia comienza por la constitución de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, que es donde se analizan este tipo de iniciativas a su llegada al Congreso. El tema es que la misma no ha sido constituida aún, y si bien desde fuentes oficiales se había adelantado que el armado de la misma era “inminente”, el tema sigue en veremos. Fuentes parlamentarias consultadas por parlamentario.com aclararon este jueves que no pueden “informar sobre plazos”, y que no se está trabajando solo en base al DNU.
Lo cierto es que la conformación de la bicameral es el primer escollo que debe sortear el oficialismo, pues hay una encarnizada discusión en la materia con Unión por la Patria, que reclama tener en la misma 4 diputados y 4 senadores. En ambos casos hay una discusión aritmética. La Ley 26.122, que rige el régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia establece que la bicameral debe estar integrada por 8 integrantes designados por el presidente de sus respectivas cámaras, a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas.
Cada Cámara ha resuelto diferente manera para la conformación de las comisiones. En Diputados, el bloque Unión por la Patria impuso su criterio, para que eso se defina en base a los bloques. En cambio en el Senado, prevaleció el criterio de La Libertad Avanza y los aliados del resto de los bloques, menos UP, para conformar las comisiones en base a las mayorías alcanzadas. En este caso, la de 39 contra los 33 de Unión por la Patria. Las cuentas ahí darían que el 45% que representa UP debería ser compensado con 3,6 senadores, pero el espíritu de la presidencia de la Cámara sería redondear para abajo, y dejarle al exoficialismo 3 senadores en esa bicameral. El resto sería repartido entre La Libertad Avanza, los radicales y el Pro.
En Diputados, si bien la cuenta da que el 40% que representan los 102 diputados de UP significarían 3,2 diputados, el bloque de Germán Martínez tendría más chances de sentar 4 diputados en la Bicameral de DNU. En diálogo con parlamentario.com, Cecilia Moreau sostuvo que van a “exigir” 4 lugares allí. Como sea, no es seguro que el oficialismo cuente con las firmas del resto de sus circunstanciales aliados para esta ocasión. En todo caso, será clave quién tendrá la presidencia de la comisión, cuyo voto vale doble.
La presidencia es alternativa y corresponde un año a cada Cámara: ahora le toca al Senado. Allí habría un principio de acuerdo para darle la presidencia a un radical. Se verá.
Los dictámenes se conforman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros y en caso de que haya más de un dictamen con igual número de firmas, el de mayoría es el que lleva la firma del presidente.
De todos modos, lo que suceda en la Bicameral de DNU no es determinante. Puede el oficialismo alzarse con el dictamen de mayoría, pero eso no implica que tenga los votos después en alguna de las dos cámaras para confirmar su aprobación. Ahí, en el recinto, es donde se juega el destino del decreto en cuestión, y ese es otro cantar.
El recorrido del DNU
El inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional prevé que “solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos”, el Poder Ejecutivo “podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia”.
A continuación, se aclara que el jefe de Gabinete deberá remitir el decreto al Congreso y “dentro de los 10 días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara”.
Esta comisión elevará su despacho en un plazo de 10 días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las cámaras.
De acuerdo con la Ley 26.122, se establece que esta comisión no sólo revisa los decretos de necesidad y urgencia, sino también aquellos de delegación legislativa y promulgación parcial de leyes.
Cabe aclarar que, para quedar avalado, un DNU requiere del voto de una sola cámara; pero para ser declarado inválido, se precisa que sea rechazado en ambas.
De tal manera, es muy difícil que un decreto de necesidad y urgencia sea rechazado por el Congreso. Sobre todo porque hay un dato más, no menos importante: los tiempos consignados por la Constitución y las leyes no siempre se cumplen. En general, no se cumplen, y nada sucede.
No es lo que vaya a pasar con este controvertido decreto, que despierta un rechazo enfático y proclamado por parte de UP, y reparos muy fuertes en lo que fue Juntos por el Cambio. No en el Pro, pero sí en los representantes radicales, de la Coalición Cívica y Cambio Federal. Tampoco con el tenor de las modificaciones impulsadas, sino las formas, tal cual han expresado a partir de que se conoció la magnitud del DNU.
Más de dos años sin reunirse
De hecho, la Bicameral de Trámite Legislativo lleva más de dos años sin reunirse. Por eso fue que el pasado 22 de noviembre, un grupo de diputados de Juntos por el Cambio reclamaron al presidente de esa comisión, Marcos Cleri, reactivarla. Encabezados por el diputado del Pro Pablo Tonelli, los legisladores advirtieron en esa oportunidad que era la segunda nota de ese tenor que presentaban. Una referida a 66 decretos; la siguiente a 34. Son 100 los decretos que no han sido tratados, remarcaron los legisladores.
Lo cierto es que la comisión no se reúne desde el 6 de julio de 2021 para tratar expedientes. Solo hubo una reunión constitutiva el 30 de junio de 2022 de 10 minutos solo para nombrar autoridades.
